探究基层安监部门行政执法的困惑及对策
作为安全生产法赋予执法主体地位的最基层组织——县级安监部门，如何加强和改进行政执法工作成为一个非常现实、紧迫而又至关重要的课题。然而县级安监部门行政执法中确实还存在一些现实的困难，在一定程度上影响了安全生产法制建设的进程和行政执法的效果。笔者就当前县级安全生产行政执法实践中所面临的困难和对策作一粗浅探讨。
困惑一、立法相对滞后，政策法规的可操作性还不是很强。随着《安全生产法》的出台，近年来，国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模。县级安监部门是安全法律法规的执行者，从这个层面来看当前的安全生产立法存在这样几个不容回避的问题：一是立法周期长，速度慢。《安全生产法》作为统领安全生产工作的一部大法，在一些规定上相对宽泛，需要及时制订一些细化的、可操作性强的法规措施与之配套，比如关于事故处理的规定、关于事故举报奖励的办法、关于安全投入的具体要求等等，再比如国务院《烟花爆竹安全管理条例》明确规定了对经营实施许可制度，但国家烟花爆竹经营许可相关实施办法却迟迟未能出台，县级安监部门等米下锅，给安全监管带来了不少的麻烦。二是程序繁杂,可操作性欠缺。比如，《安全生产法》第八十二条规定对特种作业人员未持证上岗的，责令限期改正；逾期未能改正的，责令停产停业整顿，可以并处生产经营单位二万元罚款。此法条在基层执法中较难操作，因为一来特种作业人员多属于苦脏累险岗位，人员的流动性很大，今天查到的无证者可能明天就不在了；二来有些操作工是单位临时雇佣来的，是个体户，处罚主体如何确定？现行的安全生产法规体系中可以实施行政处罚简易程序的很少，笔者建议倒不如借鉴公安部门对驾驶员的管理办法，查到无证上岗的现场可以给予行为当事人一定的经济处罚。三是自由裁量权设置过大，容易滋生行政腐败。五是地方性立法不够。作为国家法律体系的必要补充，具有立法权的各省市应结合执法实践需求加紧制订相关执法依据。
困或二：执法力量薄弱，执法的装备和手段还不够有力。2001年起从国家到省市县四级初步建立了安监机构，但是机构建设的现状却不容乐观。一是队伍建设滞后。安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，作为一线队伍的县级安监部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要。试想一个几十万人口、上千平方公里的县，仅凭5、6个人就连日常事务也疲于应付，如何还能抽出时间和精力去开展正常的行政执法？二是技术装备落后。从现状看，大多数县级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致政执法效能低下。三是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的违章没有强制手段，在烟花爆竹行政执法中常会发生阻挠、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。而且缺乏必要的强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使相对人履行义务，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。
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困难三：执法主体分散，联合协同执法的机制还未真正建立。安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多，一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个部门和地方人民政府的职责。而事实上，在基层由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象。《安全生产法》虽然明确安监部门是综合监管部门，但现实往往成为安全的牵头部门，在一些地方领导看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，使得一些县级安监部门“种了别家的责任田,而荒了自家的私留地”。在一些突击性的整治活动中，虽然也有几个部门联合行动进行执法的情况，但往往因为部门的权责不明晰，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相当困难，而且部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。
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困难四：普法流于形式，形成良好的执法环境还需假以时日。
普法是为了更好地依法行政。近年来安全生产法律法规体系不断充实完善，一大批法律法规纷纷出台。由于重视程度不够，安全生产普法活动尚未被真正提到应有的地位。特别是县一级安监部门普法教育方面虽然做了大量的工作，但是成效不明显，内容上，跟不上立法的节奏；形式上，缺乏新颖，脱离实际，通俗性差，不为群众所理解和喜闻乐见，因而很难达到教育群众并为群众所自觉遵守的目的和效果，甚至于还出现一些生产经营单位因为对相关政策法规知之不多，出现了不理解或抵制安全生产行政监管和行政执法的情况。
县级安监部门成立的时间都不长，作为一个“幼小的生命”还有很长的路要走，还需社会各界更多地理解、宽容和支持，我们理性分析当前县级安监行政执法存在的种种困难和问题，只是让大家更清楚地看到这些“成长中的烦恼”，更好地找到解决这些问题的有效办法，共同把这条成长的道路走好。
对策一：抓紧安全生产的立法工作。建议国家和省有关部门要结合基层执法实践需要，加强立法调研工作，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境。立法过程中应多深入基层，特别要多听取县一级从执行层面所反馈的意见。要通过立法协调会、立法听证等有效形式，避免立法仓促和主观臆断，尽可能减少职责权限的交叉现象，减少或消除行政执法依据中的盲区和“空白点”。要注重加强程序立法，尽早制定执法方面的程序性规范，以保证基层安监部门依法行政，克服执法的任意性和盲目性，最大限度地保护相对人的合法权益。由于修订法律法规的程序繁琐、历时较长，作为县一级安监部门也不能消极等待，无所作为，一方面要提高执行力，对现有的法律法规规定认真贯彻执行，另一方面还要因地制宜，创新工作方法，适时制定出台规范性文件和行之有效的规章制度，并下大力气抓好落实，完善监管手段，确保各项工作有制可守，有章可循。
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对策二：加大安全生产普法力度。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”一方面要从社会层面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和了解法律法规的精神实质和内涵，进一步增强安全生产意识、技能、责任和法制观念，真正树立起崇法守法意识；另一方面要采取多种办法和措施，进一步强化广大安监执法人员，尤其是领导干部的安全生产意识和依法治安观念。避免行政执法的主观随意性，提高运用法律手段管理经济和社会的能力。同时，要相对稳定行政执法队伍，便于行政执法人员既掌握行政执法的程序和要求，又熟悉相关的法律专业知识，提高行政执法的质量和水平。
对策三：构建安全生产大执法体制。出于打破地方保护主义考虑，提高安全监管的效能和水平，近年来一直有建立安全生产垂直监管机构的强力呼声，但依笔者看来，垂直管理有着很大弊端就是权责很难统一，一方面免除了地方政府对安全生产工作的责任，另一方面执法部门却又无权承担相应的责任。况且因为安全生产工作的综合性、复杂性、职能交叉，现阶段我国的安全生产工作还很难离开地方政府的统一领导。笔者建议，在现行的条件下，可以尝试构建安全生产大执法的格局。通过整合，把安全监督执法从安监部门职能中剥离出来，在省以下建立一支独立的执法队伍，省市县分别成立执法总队、支队和大队，三级联动、统一领导，统一管理，统一指挥，统一编制，统一经费，统一装备。建立这样一支队伍可以弥补现行基层安监执法中的许多不足，一是可以克服人员的素质、执法经费和装备手段的不适应；二是避免了地方保护，增强了行政执法的实效性，提高对违法违规行为的打击力度；三是可以加强执法队伍的管理，便于实施层级监督，增强行政执法行为的规范性；四是可以执法信息资源共享，提供便捷高效服务，从而真正提高安全生产行政执法的权威，树立良好的执法形象。（作者系山西省壶关县安监局纠察大队队长）
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